摘要：隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展和農(nóng)村改革的深入推進，農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證工作的重要性日漸凸顯。這一工作源于對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的深刻認識，旨在通過明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保護農(nóng)民的土地權(quán)益，促進農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)定與繁榮?，F(xiàn)階段，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展步伐不斷加快的現(xiàn)實背景下，農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證制度已成為全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵支撐。正因如此，有必要對中國農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證工作展開系統(tǒng)研究，以期為未來的農(nóng)村改革與發(fā)展提供有益借鑒。本文主要圍繞農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證制度的理論邏輯、政策內(nèi)涵及實踐探索進行系統(tǒng)地梳理總結(jié)，為下一步的改革方向提供理論依據(jù)和現(xiàn)實基礎(chǔ)。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；確權(quán)登記頒證；農(nóng)村土地制度改革；三權(quán)分置
一、理論邏輯
土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)性制度，土地權(quán)益的歸屬決定了農(nóng)民的權(quán)益能否得到充分地尊重和實現(xiàn)（趙陽，2010）。新中國成立以來，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，在產(chǎn)權(quán)所屬主體和經(jīng)營形式不斷變化中逐步確立（賀雪峰，2015）。從農(nóng)民土地所有制、集體土地所有制到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，再到農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證，每一步變革都凝聚著農(nóng)村改革的智慧與決心。
（一）從“耕者有其田”到集體所有
新中國成立之初，為了創(chuàng)造開展社會主義革命和建設(shè)的經(jīng)濟條件，中國通過沒收封建土地和財產(chǎn)、按人口統(tǒng)一分配土地等方式，在全國有步驟、有秩序地開展農(nóng)村土地改革工作。土地改革徹底根除了兩千多年的封建地主土地所有制，實現(xiàn)了農(nóng)村土地農(nóng)民私有制，確立了“耕者有其田”的土地制度。土地改革為農(nóng)民提供了比較完整的土地產(chǎn)權(quán)，使千百年來中國農(nóng)民“耕者有其田”的夢想變成了現(xiàn)實，極大地刺激了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力（趙陽，2007）。但由于其并未改變私有制的生產(chǎn)關(guān)系，在生產(chǎn)力不斷提高的背景下，這一制度必將發(fā)生新的變革。
二十世紀五六十年代，為應(yīng)對國內(nèi)外政治與經(jīng)濟關(guān)系，鞏固新生政權(quán)，中國制定了實現(xiàn)國家工業(yè)化的戰(zhàn)略目標。但由于小農(nóng)生產(chǎn)產(chǎn)權(quán)極度分散、效率尤為低下，難以支撐中國工業(yè)化趕超發(fā)展；農(nóng)村勞動力短缺、生產(chǎn)資料匱乏等問題，更是抑制了小農(nóng)家庭經(jīng)營的穩(wěn)定運行（趙陽，2004）。針對這一問題，為迅速發(fā)展社會生產(chǎn)力，中國通過運用行政力量組織農(nóng)民走集體化道路，推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的快速集中。具體表現(xiàn)為，通過農(nóng)業(yè)互助組、初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的集體化運動建立起人民公社體制，將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)由個人收歸于集體，實現(xiàn)了農(nóng)地集體所有權(quán)與使用權(quán)的“兩權(quán)合一”，形成了“集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)（姚志等，2022）。具備統(tǒng)一經(jīng)營、集中勞動特點的“一大二公”的人民公社在一定程度上整合了農(nóng)村資源、發(fā)展了農(nóng)村集體經(jīng)濟，但是由于其存在“搭便車”和無法有效監(jiān)督的制度缺陷，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受損，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展陷入了低效率困境。
（二）從人民公社瓦解到家庭承包
面對自然災害與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下帶來的嚴重的生存壓力，1978年，安徽省鳳陽縣小崗村農(nóng)民實行集體土地“包產(chǎn)到戶”，農(nóng)村土地承包制度改革成為中國經(jīng)濟體制改革的突破口（趙陽等，2020）。1980年9月，中共中央印發(fā)《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制的幾個問題》，將實行包產(chǎn)到戶視為解決溫飽問題的必要措施之一。1982年1月印發(fā)的《全國農(nóng)村工作會議紀要》更是明確將專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組等，視為社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制。這一文件極大地減輕了包產(chǎn)到戶所面臨的阻力和困難，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展注入了新的活力。1983年中央“一號文件”（即《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》），充分肯定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制“是在黨的領(lǐng)導下我國農(nóng)民的偉大制造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展”；這份文件還指出人民公社制度要從兩方面進行改革，即“實行生產(chǎn)責任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制；實行政社分設(shè)”。這實際上等于在政策上宣告了人民公社的廢除（趙陽，2007）。之后，家庭承包經(jīng)營在全國普遍實行，人民公社集體經(jīng)濟制度逐漸轉(zhuǎn)向家庭承包經(jīng)營制度。1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》標志著人民公社正式退出歷史舞臺。到1984年底，全國范圍內(nèi)的人民公社體制基本解體。農(nóng)民通過“交夠國家的，留足集體的，剩下的全是自己的”這一承諾，獲得了對土地的使用權(quán)和部分剩余收益的索取權(quán)。具體而言，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以界定農(nóng)民對土地具有一定的使用權(quán)和收益權(quán)為切入點，將農(nóng)民的生產(chǎn)勞動與收入直接掛鉤，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，推動中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展煥發(fā)出新的生機與活力（陳錫文等，2008；劉燦，2014）。
（三）從穩(wěn)定完善農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)到土地確權(quán)登記頒證
在中國人多地少的現(xiàn)實條件和“大國小農(nóng)”的基本農(nóng)情下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制給農(nóng)民提供了最基本的生活保障。正是因為這一改革的成功，在第一輪土地承包經(jīng)營權(quán)到期后，中國政府及時地把耕地的承包期從15年延長到了30年。1997年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》明確提出，集體土地實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，是一項長期不變的政策，要使絕大多數(shù)農(nóng)戶原有的承包土地繼續(xù)保持穩(wěn)定。1986年通過的《中華人民共和國土地管理法》和2002年通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》更是為保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)提供了重要的法律基礎(chǔ)。
但是，國家政策和法律賦予農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)并未得到全面落實且存在一定缺陷，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，在當時的農(nóng)地制度安排下，農(nóng)民的權(quán)益易受侵害。主要的原因在于，真正手中持有承包經(jīng)營權(quán)書面證明的農(nóng)民數(shù)量還不夠多，且多數(shù)書面證明不符合法律規(guī)范，并且很有可能不具有實際的法律效力。土地承包經(jīng)營權(quán)的脆弱性導致農(nóng)戶的合法權(quán)益極易遭受侵犯。第二，當時的農(nóng)村土地登記制度存在不規(guī)范和不健全的問題，這導致了所頒發(fā)證書的可信度有所欠缺。不同部門在農(nóng)地登記管理中的利益難以得到有效協(xié)調(diào)，這不僅引發(fā)了重復登記和資源浪費問題，更對證書的權(quán)威性產(chǎn)生了負面影響。第三，土地權(quán)屬關(guān)系不明晰，使得農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過程中需要支付較高的交易成本，這限制了土地的有序流轉(zhuǎn)，直接導致了農(nóng)地市場的滯后發(fā)育。承包地塊固定導致農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長期預期不足；農(nóng)地分散經(jīng)營則導致土地難以實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和高效利用，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；同F(xiàn)代化進程。
進入21世紀后，中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展使得農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度難以與不斷推進的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程有效銜接，在新的時代背景下其面臨更多新的問題和挑戰(zhàn)。例如，土地細碎化制約了農(nóng)業(yè)規(guī)模效益。中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小、土地細碎化的特點至今仍未發(fā)生根本性的變化，小農(nóng)戶分散經(jīng)營與農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展之間的矛盾仍然較為突出（阮文彪，2019）。第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，當前中國仍有超過2億的小農(nóng)戶，占農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的98%以上，其經(jīng)營農(nóng)地面積占比超過70%①,小農(nóng)經(jīng)營仍是未來很長一個時期農(nóng)業(yè)經(jīng)營的基本面。在土地流轉(zhuǎn)方面，近三分之一的非正規(guī)流轉(zhuǎn)使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場相對無序，并在很大程度上限制了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展（黃季焜等，2012）。
與此同時，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)量較大并呈現(xiàn)上升趨勢，影響了農(nóng)地利用效率和農(nóng)業(yè)長期發(fā)展（向超等，2019）。土地產(chǎn)權(quán)界定不清侵害農(nóng)民合法權(quán)利，具體表現(xiàn)為：第一，土地承包關(guān)系中發(fā)包方虛位。根據(jù)中國法律規(guī)定，土地承包關(guān)系中發(fā)包方是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，但是多個法律法規(guī)對“集體”概念并沒有明確注解，且國家對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬的稱謂也并不統(tǒng)一，例如《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民法通則》分別將農(nóng)村土地所有權(quán)賦予“集體”和“農(nóng)民集體”，而《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》和《中華人民共和國土地管理法》則分別將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)賦予“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”和“村民小組”。這種土地權(quán)利主體的模糊性使得所有權(quán)、管理權(quán)混亂，到底該誰行使土地的所有權(quán)、管理權(quán)，仍然沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定（趙陽等，2017），這就導致部分村組集體隨意終止土地承包合同，以行政力量要求農(nóng)民土地入股，干涉農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)。第二，土地承包關(guān)系中承包方邊界模糊。土地承包經(jīng)營權(quán)以家庭為單位，當家庭成員生死嫁娶導致集體成員人數(shù)發(fā)生變化后，為了維護集體成員土地占有公平，集體往往通過土地調(diào)整重新分配土地，但頻繁的土地分配會破壞土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，此外，選定多長時間為一個期限進行土地調(diào)整，也會引發(fā)新的土地糾紛，造成土地承包經(jīng)營權(quán)混亂（趙陽等，2017）。第三，土地承包關(guān)系中發(fā)包方和承包方權(quán)屬錯位。雖然法律規(guī)定了農(nóng)村土地歸集體所有，但是地方政府實際掌握了農(nóng)村集體土地處置權(quán)，這是地方政府行政力量管理農(nóng)村事務(wù)的連帶結(jié)果（趙陽等，2017），這就出現(xiàn)各級政府普遍擴大征地范圍，濫用征地權(quán)力，違規(guī)隨意征占集體土地，使得農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利受到損害（趙陽，2013）。此外，除了土地承包經(jīng)營權(quán)模糊的問題，“誰來種地”與“無地可種”之間的矛盾也日益突出。大量農(nóng)村青壯年勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和部門，并逐漸在城鎮(zhèn)落戶，這就使得農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，進而對土地承包經(jīng)營權(quán)的調(diào)整做出了要求（趙陽，2014）。在土地集體所有的前提下，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)隨人口的大量外流發(fā)生分離，如何穩(wěn)定和完善土地承包經(jīng)營權(quán)成為亟待解決的基礎(chǔ)性問題。
土地制度設(shè)計的不完善與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)實之間的矛盾日益凸顯，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。為解決這一問題，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的進一步改革勢在必行。學術(shù)界普遍認為，需要通過確權(quán)以提升農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰度，增強產(chǎn)權(quán)的排他性，賦予產(chǎn)權(quán)交易靈活性，以降低農(nóng)地市場的交易成本，盤活農(nóng)地的交易特性（錢忠好等，2016；羅必良，2016；洪銀興等，2019）。受此影響，加之出于對土地所有權(quán)弱化、各類權(quán)利主體模糊等問題的擔憂，中國政府不斷探索穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)期限、明晰產(chǎn)權(quán)范圍、賦予產(chǎn)權(quán)權(quán)能的土地產(chǎn)權(quán)制度改革。隨著《中華人民共和國物權(quán)法》的頒布，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)正式完成了物權(quán)化。這為進一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，提供了重要的法律根基。在上述法制基礎(chǔ)和現(xiàn)實經(jīng)濟背景下，中國農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證工作逐步展開，從一個村的試驗到整縣整省試點，從局部試點到全面鋪開、全國范圍內(nèi)同步開展，包括各級政府部門、大專院校專家學者，特別是縣鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民骨干，5年內(nèi)，全國數(shù)千萬人參與到這一波瀾壯闊的偉大工程之中。
總括而言，中國農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證工作，如果從2008年安徽肥東火龍村第一個試點算起，到2019年結(jié)束，歷時12年；如果從2014年正式大規(guī)模推廣算起到2018年底基本完成，中國僅僅用了5年時間就完成了耕地面積位居世界第四的大范圍土地確權(quán)，可謂速度快、效率高、成效顯著。這一浩大工程為第二輪土地承包到期后再延長30年打下了系統(tǒng)的、堅實的基礎(chǔ)。
二、政策內(nèi)涵
改革開放以來，中國農(nóng)村改革始終圍繞著土地制度展開，其中土地產(chǎn)權(quán)制度改革占據(jù)著根本性位置（陳朝兵，2016）。長期穩(wěn)定的、可轉(zhuǎn)讓的土地權(quán)利是維護農(nóng)民基本生活保障、激勵農(nóng)民在土地上做出長遠投資、推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場有序發(fā)展并促進農(nóng)民收入持續(xù)增長的重要條件（黃少安等，2005；程令國等，2016；羅必良，2017），而開展農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證是明晰土地權(quán)屬、穩(wěn)定人地關(guān)系、提升土地價值、促進土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展、減少承包糾紛，以及推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系構(gòu)建、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的有效途徑（趙陽等，2017）。
（一）清晰土地權(quán)屬
1980年中央正式肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，并要求實行包產(chǎn)、包干到戶。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)采取了統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的辦法，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)劃分為所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)了“兩權(quán)分離”，是中國農(nóng)地制度改革史上的偉大創(chuàng)舉（冀縣卿等，2019）。改革開放40多年來隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，承包地出租、租賃、轉(zhuǎn)包等多種形式的土地流轉(zhuǎn)大量涌現(xiàn)，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)從2007年的6400萬畝增加至2021年的超過5.55億畝①,農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積占比超過37%。然而在土地確權(quán)之前，現(xiàn)實中部分土地經(jīng)營者沒有經(jīng)營權(quán)，權(quán)利模糊空間帶來了大量的利益糾紛，兩權(quán)中的“承包經(jīng)營權(quán)”亟待分離，中國農(nóng)村土地權(quán)屬亟需清晰與細化（趙陽，2014）。正因如此，包含“所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)”的“三權(quán)分置”為多數(shù)產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)濟學家所呼吁，中央政府也不斷探索“三權(quán)分置”的運行機制。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，要求逐步完善“三權(quán)”關(guān)系。由此，中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變遷進入了“三權(quán)分離”時期，農(nóng)地的所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分別歸屬于村集體、承包者（農(nóng)民）和經(jīng)營者（流轉(zhuǎn)后歸屬于經(jīng)營主體與農(nóng)戶）。
“三權(quán)分置”是中國為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要而做出的對生產(chǎn)制度的實時調(diào)整與變革，是中國農(nóng)地制度改革史上的又一偉大制度創(chuàng)新。在此背景下，開展農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證是保障農(nóng)民土地權(quán)益的重要舉措。通過明確土地權(quán)屬關(guān)系，可以有效解決部分農(nóng)民由于缺乏確切的具有法律效力的證明導致土地權(quán)利屢屢受到侵犯的問題（趙陽等，2017）。在維護農(nóng)民土地權(quán)益的基礎(chǔ)上，農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證也為農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展提供了堅實的法律保障，從而有利于推動農(nóng)村社會的和諧與進步。
（二）穩(wěn)定人地關(guān)系
農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證有利于穩(wěn)定與鞏固人地關(guān)系。保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，是基于中國國情農(nóng)情，結(jié)合經(jīng)驗借鑒與實踐探索所形成的重要理念（趙陽等，2012）。實踐充分證明，穩(wěn)定的土地承包關(guān)系對于農(nóng)村社會的長治久安和農(nóng)民生產(chǎn)信心的堅定具有至關(guān)重要的作用。這種穩(wěn)定性不僅有利于增強農(nóng)民對土地的情感聯(lián)系，而且有利于提升他們進行長期規(guī)劃的積極性與信心，能夠為農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。2019年11月26日，中共中央、國務(wù)院出臺重要文件對第二輪土地承包到期后再繼續(xù)延長30年做出了明確部署①?！稗r(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的實行，一是有利于鞏固和完善中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度；二是有利于促進中國特色現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展；三是有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實施；四是有利于固化人地關(guān)系、保障農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定。農(nóng)村承包土地經(jīng)過確權(quán)頒證之后，土地雖然還是資源和要素，卻又可以理解為農(nóng)民的資產(chǎn)，因為確權(quán)后的土地具有收益權(quán)和抵押權(quán)，農(nóng)民的土地使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)，無論是流轉(zhuǎn)、征用、集體公益事業(yè)占用等，都必須經(jīng)過農(nóng)戶本人知曉與同意，都必須“尊重農(nóng)民意愿”。
當前，中國農(nóng)村人地不匹配的矛盾十分復雜，人和地的關(guān)系導致了中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)普遍存在“剝削式、掠奪式”的經(jīng)營方式，土地地力不斷下降，威脅到糧食安全、生態(tài)安全和食物安全?！伴L久不變”的政策對穩(wěn)定人地關(guān)系、促進經(jīng)營者增加投資、改善地力和保護生態(tài)、推廣綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展模式等均具有重要作用?？傊?，農(nóng)村承包地的確權(quán)、登記、頒證，是體現(xiàn)中央“長久不變”思想、穩(wěn)定農(nóng)民與土地關(guān)系的具體形式。
（三）保護農(nóng)民利益
土地不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的物質(zhì)資料，還是農(nóng)民的生存資料。作為農(nóng)民的“命根子”，土地具有生存保障、就業(yè)、養(yǎng)老等多種功能（趙陽，2007，2011）。2020年初爆發(fā)的新冠疫情證明了無法外出就業(yè)的大批農(nóng)民工，仍然要依靠和依賴農(nóng)村土地保障就業(yè)。通過農(nóng)村承包地的確權(quán)、登記、頒證保障土地的物權(quán)效力實現(xiàn)，農(nóng)民是其所承包的農(nóng)村土地的物權(quán)權(quán)利人，可以依法經(jīng)營利用，進而取得合法收益。未來需要通過不斷完善與細化土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)權(quán)能，并通過法律的形式保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。早在2008年2月1日實施的《土地登記辦法》中就明確指出，城鎮(zhèn)和農(nóng)村的土地權(quán)利需要一視同仁，而且均定義為物權(quán)保護的范圍，重點規(guī)定了農(nóng)村集體對土地的所有權(quán)、農(nóng)民對土地的使用權(quán)和抵押權(quán)均受國家法律保護，權(quán)利不能被任何單位和個人所侵犯。土地流轉(zhuǎn)、出租等為外出務(wù)工的農(nóng)民提供了收益的機會，而土地證書是其獲得收益的法律“憑證”。因此，農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證是一項利民措施。現(xiàn)實中，部分農(nóng)民因為缺乏抵押物而無法獲得貸款，貸款難成為經(jīng)營主體和農(nóng)戶發(fā)展的制約瓶頸，因此，分離出的經(jīng)營權(quán)被賦予了抵押屬性，農(nóng)民可以用土地權(quán)證進行抵押貸款，用以獲得發(fā)展的初始資本，這也是可以將土地理解為農(nóng)民資產(chǎn)的重要原因。
開展農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證一方面能夠進一步確認農(nóng)民長期穩(wěn)定的土地權(quán)利，另一方面也可以使農(nóng)民逐步獲得這些權(quán)利的全部經(jīng)濟價值。對于農(nóng)民而言，承包土地確權(quán)登記頒證能夠為農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)提供有效的法律保障，使其獲得安全、穩(wěn)定的各項土地收益，帶動糧食產(chǎn)量增加，保障糧食安全，促進農(nóng)民收入增加，進而使土地經(jīng)營逐步進入良性循環(huán)的軌道。開展農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證還有利于激勵農(nóng)民在土地上進行長期投資。農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)提供了有效的法律保障，使農(nóng)民有了穩(wěn)定的預期，從而敢于在自己的承包地上進行長期投資（趙陽等，2012）。除此之外，開展農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證對政府健全和完善農(nóng)業(yè)支持保護制度也具有非常重要的意義。過去由于缺乏完備的土地信息，政府推行并深化的一系列以土地為載體的支農(nóng)惠農(nóng)政策，難以精確和細化，弱化了政策的實施效果。通過精確的土地測量以及提供正式的土地產(chǎn)權(quán)證書，能夠提高支農(nóng)政策的效率。
（四）規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)
中國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實質(zhì)上是一種市場行為，歸屬于農(nóng)村土地租賃市場。但是，現(xiàn)實中農(nóng)地流轉(zhuǎn)卻存在諸多不規(guī)范的行為與問題，諸如村干部參與往往增加了交易成本，而不是提供無償?shù)牧鬓D(zhuǎn)服務(wù)，為了規(guī)避交易成本，非正規(guī)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場大量發(fā)育，主要包括農(nóng)戶之間私下進行土地流轉(zhuǎn)，不簽訂書面協(xié)議，僅達成不具有法律效力的口頭契約，在流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生后，往往很難處理。這些不規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，往往是誘發(fā)流轉(zhuǎn)糾紛事件的重要原因。當前中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場一直存在零租金、無固定期限、無合約等非正規(guī)農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為。從已有文獻來看，黃季焜等（2012）對2000戶農(nóng)戶進行調(diào)查后得出，2008年無償流轉(zhuǎn)的比重為61.05%。在擴大樣本范圍后，葉劍平等（2010）對17省的1773戶進行摸底調(diào)研，發(fā)現(xiàn)每省平均非實物與非現(xiàn)金補償?shù)臒o償流轉(zhuǎn)占到38.6%。錢忠好等（2016）依據(jù)4省的調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果也發(fā)現(xiàn)，有超過30%的零租金流轉(zhuǎn)。王亞輝等（2018）統(tǒng)計了2003—2013年農(nóng)業(yè)部農(nóng)村固定觀察點系統(tǒng)大樣本數(shù)據(jù)，得到大約17萬份樣本，分析結(jié)果顯示：中國農(nóng)村土地租賃市場上的零租金流轉(zhuǎn)率，整體上超過50%?？傮w來講，無論是一些早期的調(diào)查（鐘漲寶等，2003；洪名勇，2009），還是近幾年來的一些研究均顯示，農(nóng)戶之間選擇口頭契約與短期交易的比例仍然很高，占到60%以上（何欣等，2016；鄒寶玲等，2016；錢龍等，2018；洪煒杰等，2018）?？梢姡袊钦?guī)農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為已是普遍現(xiàn)象。因此，規(guī)范中國農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場、推進正規(guī)農(nóng)地交易市場形成與完善，已經(jīng)成為未來相當長一段時間內(nèi)中國政府的重要農(nóng)村政策目標。
中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育為土地資源的優(yōu)化配置、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展、農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增加創(chuàng)造了有利條件，而土地確權(quán)登記頒證有可能在這一過程中發(fā)揮關(guān)鍵的作用。對于農(nóng)民而言，開展農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證，有利于推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的有序發(fā)展（趙陽等，2017）。具備法律效力的證書是市場交易的必備條件，開展土地確權(quán)登記頒證可以為農(nóng)民提供一個法律證書，進而為土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展提供制度基礎(chǔ)。在農(nóng)民獲得證書之后，農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的形式將變得更為簡單、標準，流轉(zhuǎn)程序?qū)⒏鼮檠杆?、可靠，有利于降低市場交易成本?
（五）解決承包糾紛
土地流轉(zhuǎn)糾紛是土地糾紛中最為主要的糾紛類型。有學者以北京市為例進行了分析研究，發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)量在逐步下降。結(jié)果表明，2009年北京市因土地流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛事件高達873件，而到2016年已經(jīng)下降到473件；從占比來看，2009—2016年，流轉(zhuǎn)糾紛占總土地糾紛的比重也從77%下降到59.2%。雖然8年間下降了17.8個百分點，土地流轉(zhuǎn)承包糾紛仍然在相關(guān)土地糾紛中占據(jù)主導地位（謝玲紅等，2019）。就全國而言，有學者對中國2013—2015年的調(diào)查研究表明，連續(xù)3年的土地經(jīng)營糾紛事件在所調(diào)查樣本中的發(fā)生率分別為7.2%、7.97%和9.35%，發(fā)生率均低于10%。以中國現(xiàn)存的2.3億農(nóng)戶進行估計，夏英等（2018）的推算結(jié)果顯示糾紛數(shù)量為1656萬～2150.5萬件不等。即，中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場還存在糾紛數(shù)量龐大、糾紛類型多樣等問題，這都牽涉農(nóng)民的根本利益。
為了解決土地流轉(zhuǎn)糾紛問題，2013—2019年中國政府快速推進全國范圍內(nèi)的承包地確權(quán)登記頒證工作。政策目標在于進一步明晰農(nóng)村土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的歸屬問題，用法律憑證的形式保護農(nóng)民利益，用產(chǎn)權(quán)清晰的方式解決部分土地流轉(zhuǎn)交易市場上的糾紛問題，降低流轉(zhuǎn)中的交易成本，最終為維護農(nóng)民各項合法權(quán)益和保障農(nóng)民收益提供強有力的原始法律憑證或依據(jù)。如果農(nóng)戶所承包耕地的四至（邊界）不清、不規(guī)則地塊的面積不明，不僅會在農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易時增加測量成本，引發(fā)糾紛，更為重要的是在經(jīng)營主體轉(zhuǎn)入土地后，無法打破原有界線進行規(guī)模經(jīng)營，土地仍然細碎化，這就大大增加了機械換田耕種成本，導致大量的轉(zhuǎn)換時間，降低了生產(chǎn)效率。農(nóng)地確權(quán)采用先進技術(shù)進行精準測量，農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)農(nóng)地時，可以依據(jù)土地確權(quán)證書上的準確面積，按照一定的價格進行交易，有利于減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的價格紛爭，一定程度上規(guī)范了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場（趙陽等，2017）。在農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證之后，土地權(quán)利和界限得以明確，當出現(xiàn)爭議時土地權(quán)屬證書能為農(nóng)民提供法律依據(jù)，有利于減少爭議的發(fā)生并促進社會穩(wěn)定，進而促進土地市場的良性發(fā)展。
三、實踐歷程及改革方向
隨著政府政策支持力度的不斷加大，農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證工作在全國范圍內(nèi)取得了長足進展，越來越多的農(nóng)民獲得了載明權(quán)屬范圍與權(quán)利內(nèi)容的土地權(quán)屬證書，有效保障了其土地權(quán)益。作為深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要一環(huán)，農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證不僅激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，而且為農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)（趙陽，2013）。
（一）發(fā)展歷程及其主要成就
中國農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的特點可以概括為速度快、時間短、范圍廣，主要包括兩大階段：試點階段（2008—2013年）、全面開展階段（2014—2019年）（見表1）。2008年中央政府正式提出要搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，2008年在安徽省肥東縣的火龍村完成了全國首個農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證試點。2009年開始了8省（市）8個村莊的試點，2011年確定50個縣（市、區(qū)）開展登記試點。2013年在已有試點的基礎(chǔ)之上再次部署了105個試點縣域，由此中國農(nóng)村土地確權(quán)進入新的階段。2013年中央“一號文件”和2014年政府工作報告正式提出，用5年左右時間基本完成農(nóng)村土地的確權(quán)登記頒證工作。
1.試點階段：2008—2013年。2008年的中央“一號文件”提出，要加快建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度。同年召開的黨的十七屆三中全會要求，在原有的土地承包經(jīng)營權(quán)30年不變的基礎(chǔ)上，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變。全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，明確要求“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”。在這一背景下，中國需要推進確權(quán)登記頒證工作，以解決數(shù)字不清、賬實不符、關(guān)系不明等問題。2008年，在FAO和世界銀行的資助下，中央農(nóng)辦、原農(nóng)業(yè)部指導中國農(nóng)業(yè)大學中國農(nóng)村政策研究中心開展了“中國農(nóng)村土地登記制度試點研究項目”。該項目研究組在廣泛的國際、國內(nèi)調(diào)研基礎(chǔ)上，形成了“以航拍數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以實地測量為手段”開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的試點思路，并于當年在安徽省肥東縣石塘鎮(zhèn)的火龍村完成了全國首個試點，形成了“中國農(nóng)村土地登記制度國家發(fā)展戰(zhàn)略報告”和“操作手冊”，為下一步試點打下了基礎(chǔ)。2009年，原農(nóng)業(yè)部在全國選擇了8個村開始最初試點，逐步探索推進農(nóng)村土地確權(quán)。在此之后，除了2011年中央“一號文件”重點關(guān)注水利建設(shè)外，其他年份的中央“一號文件”都對農(nóng)村土地確權(quán)工作做出了部署和安排。2009年的中央“一號文件”明確提出，要把土地的面積、空間位置和權(quán)屬證書下發(fā)、頒布、落實到試點地區(qū)的農(nóng)戶。在登記試點過程中，包括測量儀器、人員配備、證書制定等方面產(chǎn)生了大量的費用。為解決這一難題，2010年的中央“一號文件”重點指出要將農(nóng)村土地確權(quán)工作所產(chǎn)生的經(jīng)費納入國家財政預算體系，通過財政來解決龐大的經(jīng)費問題。2011年原國土資源部、財政部與原農(nóng)業(yè)部等三部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，不僅要求繼續(xù)推進承包地的確權(quán)登記頒證工作，也對其他地塊（包括宅基地、建設(shè)用地）等的確權(quán)登記工作進行了重點強調(diào)。2009—2012年部分省份（地區(qū)）的試點取得了較大的成功并形成了一些地方可借鑒的實際確權(quán)案例。
從2013年起，為了降低確權(quán)成本，盡快完成全國范圍內(nèi)的大規(guī)模確權(quán)頒證工作，中國政府提出了農(nóng)村土地確權(quán)的“五年計劃”，即2013年中央“一號文件”明確提出，“用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。此外，針對確權(quán)試點中出現(xiàn)的面積不準、四至不清等問題，該文件進一步提出了明確的解決辦法，即按照各地實踐或者史料妥善解決確權(quán)中的面積和位置問題。2013年，中國農(nóng)村承包地確權(quán)試點范圍擴大，在已有試點的基礎(chǔ)之上再次部署105個試點縣。這在一方面使得確權(quán)過程中面臨的問題更加復雜而多變，另一方面，試點地區(qū)不斷探索出多元方案，總結(jié)出更為豐富的實踐經(jīng)驗，為全面大規(guī)模開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作奠定了堅實的基礎(chǔ)。
2.全面開展階段：2014—2019年。2014年政府工作報告對未來5年（2014—2018年）開展這一浩大工程進行了具體部署。2014年，在全國3個整省和27個整縣試點全面推進農(nóng)地確權(quán)登記頒證工作，這標志著中國農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作正式進入全面開展階段。
為解決確權(quán)模式問題，2014年中央“一號文件”進一步明確提出，各地可以依據(jù)地方實際情況選擇“確權(quán)確地”的模式，也可采取“確權(quán)確股不確地”的模式，但后者的范圍要嚴格控制，因此前者成為中國農(nóng)村土地確權(quán)的主導模式。
確權(quán)確股不確地模式，實踐中多發(fā)生在人地關(guān)系復雜的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。部分發(fā)達地區(qū)股份制等的長期發(fā)展使得農(nóng)戶的地塊、位置模糊化，難以進行劃分和重新確定，因而可以通過確定集體經(jīng)濟組織中每個農(nóng)戶的股份多少，實行“按股分紅”。例如在廣東省珠海、深圳等地區(qū)采取的符合當?shù)貙嶋H情況的確權(quán)模式。在這一模式下，農(nóng)民不再擁有數(shù)量確切、四至清楚的土地，而是獲得由集體土地資源、資產(chǎn)等量化計算出的股份，通過擁有的股份獲得相應(yīng)收益。確權(quán)確地模式則與之相反，要求將地塊、位置等精確到每戶甚至每個農(nóng)民，并錄入數(shù)據(jù)庫。2015年中央“一號文件”的重要內(nèi)容是擴大整省推進試點范圍，總體要求確地到戶。在2014年試點范圍的基礎(chǔ)上，再選擇江蘇、江西、湖北、湖南、甘肅、寧夏、吉林、貴州、河南等9個?。▍^(qū)）開展整省試點。2016年中央“一號文件”再次強調(diào)，擴大確權(quán)登記頒證整省推進范圍。2018年中央“一號文件”要求，全面完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。到2018年年底，中國大多數(shù)省份已經(jīng)完成農(nóng)村承包地的確權(quán)登記頒證工作。2019年中央“一號文件”對做好確權(quán)收尾工作，妥善化解遺留問題作出部署，至此，中央部署的農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證這項史無前例的偉大工程“基本完成”。
截至2020年，中國農(nóng)村承包土地確權(quán)登記辦證率提升至96%以上，中國2838個縣市區(qū)、3.4萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、55萬多個行政村基本完成了承包土地的確權(quán)登記頒證工作，近2億農(nóng)戶獲得了土地承包經(jīng)營權(quán)證書。2020年11月，國務(wù)院在北京召開了“全國農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作總結(jié)暨表彰電視電話會議”。習近平總書記對此作出專門批示。會議對歷時數(shù)年的農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作進行了全面總結(jié)，并部署了未來改革方向。農(nóng)村承包土地確權(quán)登記頒證工作的完成，極大地穩(wěn)定了土地承包關(guān)系，有效保障了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，為推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化打下了堅實的基礎(chǔ)。
（二）進一步改革方向
1.銜接二輪土地延包。2020—2024年的中央“一號文件”均對二輪土地延包作出了明確規(guī)定。在此期間，四川、河北等多個省份先后開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點。2022年2月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)修改完善后的《農(nóng)村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）示范文本》，為開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作的地方提供了重要模板。2023年12月，全國農(nóng)村土地承包合同網(wǎng)簽系統(tǒng)上線運行，為開展二輪延包土地承包合同網(wǎng)簽提供了重要平臺。而在第二輪土地承包到期后確權(quán)證書的有效性這一問題上，《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》中有明確說明，即“以承包地確權(quán)登記頒證為基礎(chǔ)，已頒發(fā)的土地承包權(quán)利證書，在新的承包期繼續(xù)有效且不變不換，證書記載的承包期限屆時作統(tǒng)一變更”。這就表明，根據(jù)中央部署，在已完成確權(quán)登記工作的基礎(chǔ)上，各地將繼續(xù)做好確權(quán)登記頒證的收尾工作，并保證在第二輪承包到期后，確權(quán)證書依然有效。當前，第二輪土地延包已經(jīng)在安徽等7省份進行整省試點，預計2026年底將在全國范圍內(nèi)鋪開全面試點工作。
2.細化農(nóng)戶承包權(quán)的繼承權(quán)、收益權(quán)、退出權(quán)等權(quán)能與邊界。在中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革進程中，細化農(nóng)戶承包權(quán)的各項權(quán)能及其邊界至關(guān)重要。改革必須清晰界定“成員權(quán)”，明確承包權(quán)的主體資格與范圍；進一步明晰繼承權(quán)、收益權(quán)與成員權(quán)、退出權(quán)之間的交互關(guān)系與權(quán)利邊界。此外，土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，其核心地位不容忽視。現(xiàn)階段，土地經(jīng)營權(quán)的主要功能在于流轉(zhuǎn)與抵押貸款，為進一步優(yōu)化人地關(guān)系，需要清晰界定兼具用益物權(quán)和債權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵差別與權(quán)利邊界（蘇嵐嵐等，2018）。在實踐中，應(yīng)充分賦予農(nóng)民集體和集體成員自治權(quán)，保障其自主性?？傮w而言，中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的細化并非一蹴而就，頒發(fā)確權(quán)證書只是其中的一步，仍需在未來的探索中逐步完善。從現(xiàn)實情況看，這一改革之路仍然漫長且充滿挑戰(zhàn)，需要政府、學術(shù)界和農(nóng)民共同努力，以實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的持續(xù)優(yōu)化和農(nóng)村社會的繁榮穩(wěn)定。
3.強化農(nóng)地確權(quán)登記頒證產(chǎn)權(quán)制度與延包方案深度融合。中國已經(jīng)基本完成農(nóng)村承包土地確權(quán)、登記、頒證工作，但這并不是萬能解藥，也沒辦法解決二輪承包到期時點“人地不匹配”的現(xiàn)實矛盾。如果是采取“直接順延”的方式，雖然不用再“修正”剛剛完成的確權(quán)證書以及系統(tǒng)數(shù)據(jù)，但卻會因為土地的長期固化而打破“人人有份”的集體成員習俗或者早已經(jīng)深入人心的制度，部分缺地農(nóng)民會喪失基本的生存保障，進而引發(fā)不可預見的人地矛盾。如果采用“為缺地人口補償或者調(diào)地”的方式進行順延，那么確權(quán)證書就不得不被修正，因此亟需完善相關(guān)銜接的配套措施。從根本上講，土地確權(quán)登記頒證的主要作用是增加地權(quán)的安全性，穩(wěn)定農(nóng)民預期，使其放心投入，進而改善土地地力，它并非保障國家糧食安全和全面推進鄉(xiāng)村振興的終極答案。土地確權(quán)登記頒證應(yīng)被看作是明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、建立現(xiàn)代化土地管理系統(tǒng)的一個重要政策工具，是發(fā)展的手段而不是目標。下一步，應(yīng)在確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，堅持家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，完善“三權(quán)分置”制度體系，為實現(xiàn)中國式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化打下堅實的基礎(chǔ)。
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